Les différences, réelles ou supposées, nourrissent le soupçon d’injustice. Beaucoup de citoyens ont intégré l’idée que les retraites des fonctionnaires seraient plus avantageuses que celles des salariés du secteur privé. Ce n’est pas si simple et c’est loin d’être vrai dans tous les cas. Il ne faut pas s’en tenir à des idées reçues que les fonctionnaires eux-mêmes véhiculent par ignorance. Sur ce sujet propice à la démagogie, à l’amalgame, et aux discussions animées pendant les repas de familles, il est utile que nous, syndicalistes, soyons en mesure d’avancer des arguments étayés par des données objectives. Avec le très sérieux et très documenté Conseil d’Orientation des Retraites (COR), avec le rapport de la Cour des Comptes (septembre 2016), essayons modestement d’apporter un éclairage raisonné à ce dossier complexe et sensible.

La question ne peut se réduire à celle de l’uniformité des règles. En effet, des règles différentes n’impliquent pas nécessairement des inégalités de retraite ; à l’inverse, des règles identiques appliquées à des publics différents ne sont pas une garantie d’équité.

Les statistiques font apparaître des écarts entre les régimes. En moyenne, les pensions des fonctionnaires sont un peu plus élevées que les retraites des salariés du privé. L’écart constaté est essentiellement dû au fait que les fonctionnaires ont, en moyenne, un niveau de qualification plus élevé, ce qui explique un salaire et, donc, une pension, supérieurs. Cette moyenne ne doit pas nous faire oublier que beaucoup de fonctionnaires sont de catégorie C et perçoivent des pensions très modestes. Pour autant, on ne peut en déduire que l’un des régimes serait privilégié par rapport à l’autre. C’est plus compliqué que cela. Selon les situations, le régime « avantagé » n’est pas toujours le même. Un élément de comparaison intéressant est le taux de remplacement, défini comme le rapport entre la première pension de retraite et le dernier salaire. Selon une étude du COR sur la cohorte née en 1946, le taux de remplacement médian est de 75,2 % dans le privé et de 73,9 % dans le public. Sans sur-interpréter ces chiffres, une première idée reçue est ainsi battue en brèche.

Pour tenter de comprendre un peu mieux, nous utiliserons 3 entrées : • Les rapprochements entre les régimes depuis 2003. • Les spécificités qui subsistent. • Les évolutions possibles et leurs conséquences.

1) Les régimes de retraites se sont rapprochés :

La réforme de 2003 a sensiblement rapproché les systèmes de retraite. La convergence des règles applicables aux deux régimes est devenue une réalité sur des points majeurs : . La durée de cotisation, permettant d’obtenir la liquidation maximum, est identique dans les régimes de la fonction publique et dans le régime général. Elle a été portée à 164 trimestres en 2012. La loi prévoit maintenant que, après avis technique du COR, un décret fixera, pour chaque génération, la durée de cotisation. Il est ainsi prévu que, pour les générations 1973 et suivantes, il sera demandé 172 trimestres. . Le taux de cotisation des fonctionnaires rejoint celui du régime général. Avant les réformes, le taux de retenue était de 7,85 %. L’augmentation progressive se traduit par les taux suivants : 2012 : 8,39 % ; 2013 : 8,76 % ; 2014 : 9,14 % ; 2015 : 9,54 % ; 2016 : 9,94 % ; 2017 : 10,29 % ; 2018 : 10,56 % ; 2019 : 10,83 % ; 2020 : 11,10 %. A cette date, la convergence entre public et privé sera réalisée. . Le principe de la décote, qui diminue le montant de la pension si la durée de la cotisation est insuffisante, est le même pour les salariés du privé et les fonctionnaires. . La surcote qui permet d’accroître le montant de la pension à la faveur du temps de cotisation au-delà de la durée nécessaire, est la même dans les 2 régimes. . L’âge de départ à la retraite est le même (62 ans) pour les fonctionnaires « sédentaires » et les salariés du privé. Sur ce sujet, beaucoup de fantasmes se nourrissent, par amalgame, de l’existence de fonctionnaires dits « actifs »*, ou de régimes spéciaux (SNCF, RATP, …) qui bénéficient plus tôt de leur pension de retraite. Cette catégorie active s’est considérablement réduite parmi les fonctionnaires civils. Signalons également que le dispositif de départ anticipé des parents de 3 enfants est supprimé depuis le 1er janvier 2012 ; il reste ouvert pour ceux qui remplissaient les conditions avant cette date. . Le montant des pensions n’est plus indexé sur la valeur du point d’indice, mais sur l’indice des prix à la consommation. De plus, le code des pensions ne permet plus de transposer automatiquement aux retraités les avancées indiciaires dont bénéficient les actifs de leur grade. L’indexation des pensions est donc la même dans les 2 régimes.

2) Des règles spécifiques perdurent :

. Les retraites du secteur privé comportent 2 étages : le régime de base (régime général de la sécurité sociale) et les régimes complémentaires (ARRCO, et AGIRC pour les cadres) prennent en compte la totalité de la rémunération. . Les retraites des fonctionnaires (de l’État) ne comportent qu’un étage géré par l’État : la pension civile, qui ne prend en compte que la rémunération principale, hors primes et indemnités. Depuis 2005, la retraite additionnelle de la fonction publique (RAFP) institue une cotisation (5 %) sur une partie limitée des primes (20 % du traitement indiciaire) et ouvre droit à une retraite complémentaire modeste. . Pour les fonctionnaires, en raison de leur carrière linéaire, la pension de retraite est calculée selon le dernier indice de traitement, détenu depuis au moins 6 mois. . Pour les salariés du privé, la retraite de base se calcule selon la moyenne des 25 meilleures années (et non pas les 25 dernières). Pour les retraites complémentaires (AGIRC et ARRCO), la pension est calculée selon un système de points sur l’ensemble de la carrière. . Le temps partiel est mieux pris en compte dans le secteur privé. Dans le régime général, un montant équivalent à 150 heures de SMIC suffit pour valider un trimestre. Le travail à temps partiel n’a aucun effet sur le montant de la retraite s’il est effectué en dehors des 25 meilleures années. Dans la fonction publique, les services à temps partiel sont comptabilisés comme des services à temps plein pour le calcul de la durée d’assurance (qui détermine décote ou surcote). Mais, pour calculer la durée de service et donc le montant de la pension, les services à temps partiels sur autorisation sont pris en compte au prorata de la quotité de travail. Seuls les services à temps partiel de droit sont pris en compte comme des services à temps plein. . Les majorations de durée pour chaque enfant sont de 2 ans dans le privé, et de 1 an ou 6 mois pour les fonctionnaires, selon que l’enfant est né avant ou après 2004. . Les modalités de la pension de réversion (PR) sont assez délicates à comparer. Pour le conjoint survivant d’un fonctionnaire, la PR est de 50 %, sans condition de ressources, ni d’âge, mais avec des conditions de durée de mariage et de non-remariage. Pour le conjoint survivant d’un salarié du privé, s’agissant du régime de base, la PR est de 54 % sous conditions de ressources, à partir de 55 ans. En cas de dépassement du plafond (actuellement 1691 €), la PR est écrêtée. Mais, le conjoint a aussi des droits au titre des régimes complémentaires ; ils sont même majoritaires pour les salaires moyens et élevés. La PR est alors de 60 % sans aucun plafonnement. Alors, quel système est le plus avantageux ? C'est variable selon les situations. En simplifiant, le système de PR semble plus intéressant dans le privé pour les "cadres". C'est l'inverse pour les bas salaires. Le mieux est encore de ne pas se trouver en situation de recevoir une pension de réversion.

3) Des évolutions possibles :

Des scénarios existent de suppression pure et simple du régime de retraites des fonctionnaires en le rattachant au régime de droit commun des salariés. Les simulations effectuées par le ministère des affaires sociales et de la santé dans cette hypothèse sont instructives, même s’il faut les interpréter avec prudence. Sans entrer dans le détail, l’application aux fonctionnaires des règles du privé n’entrainerait que des écarts modestes. Dans 53 % des situations, cela améliorerait le montant de la pension. Mais ce n’est pas univoque. Ainsi, l’adoption des règles du privé pour la liquidation de la retraite des fonctionnaires serait favorable pour les fonctionnaires « sédentaires » (nous tous). Elle serait plus favorable pour les femmes que pour les hommes, et d’autant plus favorable que l’intéressé bénéficie d’un régime indemnitaire élevé. L’étude de ce type de scénario mériterait d’être approfondie. Notamment, il faudrait bâtir des simulations selon que le fonctionnaire atteint assez tôt ou seulement en fin d’activité son indice le plus élevé. Nous nous en tiendrons là, car cette hypothèse, qui n’est reprise par aucun responsable politique, est peu probable. Les leviers d’évolution généralement mis en avant, notamment par la Cour des comptes, sont des ajustements de quelques paramètres : période de référence, dépaysement, droits familiaux, réversion.

L’allongement de la période de référence est le levier le plus souvent cité. Il consisterait à calculer la pension, non plus sur le traitement des 6 derniers mois, mais sur celui des 5 dernières années. Les conséquences de cette mesure seraient bien sûr négatives pour le montant de la pension. Cependant, si l’on s’en tient aux fonctionnaires sédentaires, l’effet serait plus modéré que certains l’imaginent. Il serait faible pour les fonctionnaires les moins rémunérés et plus important pour les rémunérations moyennes ou élevées. Evidemment, si on retenait le chiffre d’un montant de pension calculé sur les 10 voire 25 dernières années, les conséquences seraient beaucoup plus fortes. Ce serait la négation complète des notions de carrière du fonctionnaire, et de salaire continué. Quoi qu’il en soit, une mesure dans ce sens, que certains prônent au nom de l’équité, devrait nécessairement être combinée avec l’intégration des indemnités ou primes dans le calcul. On les estime, en moyenne, à 20 % du traitement. Tout en restant prudent sur la fiabilité des projections effectuées, le ministère de l’économie et des finances, indique que l’impact de ces mesures combinées serait plutôt négatif sur le budget de l’État; et donc, en moyenne, plutôt positif pour les fonctionnaires. Encore une idée reçue contredite. La suppression de la bonification de dépaysement pour services à l’étranger et dans les DOM-TOM est aussi un levier possible évoqué par la Cour des Comptes. L’harmonisation des droits familiaux (majoration par enfant) et de la pension de réversion sur les règles du privé seraient à l’avantage des fonctionnaires. La Cour suggère de l’assortir de la mise en extinction du controversé supplément familial de traitement.

Ces quelques réflexions sont loin de clore le sujet. Elles n’ont d’autre but que de montrer la complexité du dossier et d’appeler à la raison, arguments à l’appui, les grands pourfendeurs des avantages supposés des fonctionnaires. Quand on se penche honnêtement sur ce dossier, on s’aperçoit que les régimes sont plus équilibrés qu’il n’y parait. La Cour des comptes, peu suspecte de complaisance à notre égard, admet que dans plus de la moitié des situations, les fonctionnaires gagneraient à se voir appliquer les règles du privé. A l’intérieur des régimes, des inégalités existent. Pour les fonctionnaires, par exemple, la tendance à augmenter la part de l’indemnitaire sur l’indiciaire dans certains métiers crée une difficulté au moment de la liquidation de la pension. Notre action syndicale constante pour défendre les avancées indiciaires plutôt que les indemnités relève de cette cohérence. La transformation primes-points obtenue par l’UNSA dans l’accord PPCR est une première mesure positive. Il faudrait aussi évoquer la prolifération de l’emploi public contractuel. Nous, fonctionnaires syndicalistes, ne devons pas craindre le débat. La recherche de l’équité des salariés face à la retraite convient à nos valeurs. Ce modeste article montre que cette équité, ce n’est pas l’uniformisation. La carrière d’un fonctionnaire ne se construit pas comme celle d’un salarié du privé. L’architecture du statut de la fonction publique, la spécificité du code des pensions et la notion de retraite comme traitement continué, gardent toute leur pertinence. Notre combat syndical à tous, actifs et retraités, sera de les défendre. Avec d’autant plus de détermination que, nous en sommes maintenant convaincus, il ne s’agit nullement de privilèges.

Michel Drouet 30 janvier 2017 Membre du bureau UD UNSA 44

(*) : Les fonctionnaires sont, dans leur grande majorité, classés dans la catégorie sédentaire. Dans la filière administrative, c’est le cas de tous les personnels. La catégorie « active » est un dispositif de compensation de la pénibilité pour certaines fonctions limitées : policiers, gardiens de prison, … Les instituteurs appartenaient jadis à cette catégorie ; depuis qu’ils sont professeurs des écoles, ce n’est plus le cas.